KLUCZowe rozmowy – Karolina Goś-Wójcicka z GUS o tym, jak policzyć ekonomię społeczną

Czy zastanawialiście się kiedyś, ile w Polsce jest podmiotów ekonomii społecznej? I co to właściwie za podmioty? Jeśli tak, to nie jesteście sami – zastanawiają się nad tym także eksperci z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (w ramach Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej), a także z Głównego Urzędu Statystycznego. Jeden z nich, Karolina Goś-Wójcicka, naczelnik Wydziału Badań Gospodarki Społecznej w Departamencie Badań Społecznych i Warunków Życia Głównego Urzędu Statystycznego, opowiedziała nam o liczbowym obrazie ekonomii społecznej w Polsce oraz wyzwaniach, jakie wiążą się z jego tworzeniem.


Karolina Fijołek: Chcielibyśmy porozmawiać z Tobą o statystycznym podejściu do gospodarki społecznej. Od kiedy ten termin, gospodarka społeczna, funkcjonuje w statystyce publicznej i z czego wynikała decyzja o rozpoczęciu badań na ten temat?

Karolina Goś-Wójcicka: Wydział Badań Gospodarki Społecznej istnieje od końca 2007 r., czyli prawie 10 lat. Jego utworzenie i działalność wynikała z różnych potrzeb. Z jednej strony były to efekty projektów realizowanych w ramach unijnego Programu Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL na początku pierwszej dekady XXI w. Miały one diagnozować różne kwestie związane z ekonomią społeczną. Ewaluacja kilku z nich w rekomendacjach wskazywała na brak pełnych danych statystycznych, brak wiedzy ilościowej na temat potencjału i znaczenia podmiotów gospodarki społecznej w całej gospodarce. Dużą rolę odegrał wówczas Departament Pożytku Publicznego MPiPS, który dość mocno zachęcał GUS do podjęcia tej tematyki. Druga perspektywa to spojrzenie od strony statystyki makroekonomicznej i w wymiarze międzynarodowym. Gospodarka społeczna jako taka jest różnie definiowana w różnych krajach, ale ten rdzeń w postaci sektora non-profit jest dość jasno określony i stanowi część w rachunkach narodowych, gdzie nazywany jest sektorem instytucji niekomercyjnych. Zatem dane na temat potencjału ekonomicznego podmiotów sektora non-profit są bardzo potrzebne również dla rachunków narodowych. Te dwie perspektywy spotkały się i wtedy utworzono Wydział Badań Gospodarki Społecznej. Zaczynając pracę sięgnęliśmy do wcześniejszych doświadczeń w badaniu sektora non-profit, które w latach dziewięćdziesiątych miał GUS. Ucząc się na błędach poprzedników, zmodyfikowaliśmy to, co wcześniej nie zadziałało dobrze i uzupełniliśmy o aspekty związane z mierzeniem potencjału społecznego. Stanęliśmy przed wyzwaniami związanymi z metodologia, bo organizacje bardzo łatwo znikają, a dane rejestrowe zawierają bardzo dużo „martwych dusz” . Na początku musieliśmy znaleźć sposób na ustalenie, ile tak naprawdę w sektorze jest organizacji, ile z tych, które są w KRS, w REGON, realnie funkcjonuje. Tak się zaczęło.

 

Czyli, podsumowując, czym jest gospodarka społeczna, czy to jest tylko sektor non-profit, czy jeszcze coś więcej?

Odwołajmy się najpierw do standardów międzynarodowych. Na początku XXI w. biuro statystyczne ONZ opracowało podręcznik do rachunku satelitarnego, który bardzo jasno zdefiniował, czym jest sektor non-profit. Ta definicja funkcjonuje, jest dosyć przejrzysta, jest tam pięć mierzalnych kryteriów. Natomiast w tym momencie trwają prace nad rewizją tego podręcznika. Kierunek tych prac określa nazwa jednego z rozdziałów podręcznika, „Wyjść poza sektor non-profit”, co pokazuje, że jest szereg podmiotów, które są na granicy różnych sektorów. Z jednej strony mają misję społeczną, ale na przykład funkcjonują na zasadach rynkowych, albo też są w jakiś sposób związane z administracją publiczną, ale też pełnią takie funkcje, jak organizacje. Definiując gospodarkę społeczną według form prawnych, to poza klasycznymi organizacjami pozarządowymi, jak fundacje i stowarzyszenia, w oparciu o kryteria międzynarodowej definicji mamy także takie podmioty, jak związki zawodowe, partie polityczne, organizacje pracodawców, samorząd gospodarczy i zawodowy. Wychodząc natomiast poza sektor non-profit, to mamy spółdzielczość i towarzystwa wzajemnościowe, które w Polsce właściwie nie są rozwinięte. Są jeszcze jednostki o charakterze reintegracyjnym, mówię tutaj o centrach integracji społecznej (CIS), warsztatach terapii zajęciowej (WTZ), zakładach aktywności zawodowej (ZAZ). Bywają one prowadzone przez samorząd, czyli kryterium separacji od władzy publicznej nie zachodzi, a zatem w sektorze non-profit się nie mieszczą, ale stosując szerszą definicję można brać je pod uwagę.

 

Czy oprócz tego, że nie jest to sektor o jasno określonych granicach i że dostępne rejestry nie odzwierciedlają rzeczywistej aktywności ludzi na tym polu, są jeszcze jakieś inne wyzwania związane z definiowaniem czy opisem statystycznym sektora gospodarki społecznej?

W GUS staramy się wychodzić z maksymalnie szerokiej definicji, raczej włączającej niż wykluczającej, co pozwala później wybierać pewne zbiorowości. Ponieważ u nas w kraju jak na razie nie istnieje prawna definicja podmiotów gospodarki czy też ekonomii społecznej, to nie mamy z góry narzuconego tego zakresu. Gdybyśmy zbyt wąsko zbierali dane, to jeżeli by się okazało później, że przyjęta prawnie definicja jest szersza, to mielibyśmy luki informacyjne. Teraz trwają prace w ramach grup Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej (KKRES) nad założeniami do ustawy o przedsiębiorczości społecznej. Pomysł dyskutowany w tym momencie to jednoznaczne zdefiniowanie podmiotów ekonomii społecznej poprzez wskazanie konkretnych form prawnych. Chodzi o to, żeby to nie były takie kryteria, które trzeba zmierzyć i za każdym razem sprawdzić, czy podmiot je spełnia czy nie. Planuje się, aby były to bardzo proste kryteria, żeby na przykład władza samorządowa, widząc, że podmiot jest fundacją, stowarzyszeniem czy WTZ, wiedziała, że to jest podmiot ekonomii społecznej. Wracając do statystyki, lepiej jest więc wyjść od szerokiej definicji podmiotowej, a nie funkcjonalnej i w ramach prowadzonych badań mierzyć, jakiej części podmiotów dotyczą takie zjawiska, jak na przykład prowadzenie działalności gospodarczej czy świadczenie usług na rzecz społeczności lokalnej.

 

Czyli można powiedzieć, że zapobiegawczo stosujecie szersze ujęcie i badacie również podmioty, o których nie myśli się zwykle w kategoriach sektora non-profit, jak związki pracodawców czy partie polityczne?

Tak, bo tutaj pojawia się jeszcze wymiar międzynarodowy. Mamy definicję biura statystycznego ONZ, która włącza tego rodzaju podmioty, ponieważ one są dobrowolne , nie działają dla zysku i są samorządne.

 

A z jakich źródeł czerpiecie dane na temat gospodarki społecznej tak, jak ją tutaj zdefiniowaliśmy?

GUS w tym momencie stara się w największym możliwym zakresie korzystać ze źródeł administracyjnych, natomiast to nie zawsze jest proste. Systemy zbierania danych w państwie w różnych miejscach nie są ze sobą spójne, nie zawsze też jakość danych jest wystarczająca. Niezbędne jest też więc prowadzenie bezpośrednich badań podmiotów. Od 2008 r. wdrażamy badania poszczególnych typów organizacji non-profit. Tworzyliśmy dla nich roczne formularze sprawozdawcze, dla każdej zbiorowości trochę inne, żeby odpowiadały ich specyfice. Zawierają one także części wspólne, na przykład dotyczące przychodów, kosztów, zatrudnienia czy pracy społecznej, żeby można było później te dane zintegrować i razem pokazywać. I w ten sposób, robiąc badania co dwa lata, dokładaliśmy kolejną zbiorowość i w 2014 r. przeanalizowaliśmy cały sektor non-profit. Opracowaliśmy dane i pokazaliśmy sektor non-profit w sposób całościowy, ale też uwzględniając jego wewnętrzne zróżnicowanie. Następne wyzwanie, przed którym stanęliśmy, to wyjść dalej. Od jakiegoś czasu prowadzimy badanie jednostek reintegracyjnych, to znaczy CIS, ZAZ, WTZ i od tego roku dołączamy jeszcze kluby integracji społecznej (KIS). Jednostki reintegracyjne badamy w pełni w oparciu o źródła administracyjne, korzystając ze sprawozdań, które te podmioty składają do PRFON, do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MPRiPS) czy też do wojewodów.

 

A co ze spółdzielniami socjalnymi?

To grupa, która z kilku powodów jest dla nas dość dużym wyzwaniem. Po pierwsze, w statystyce spółdzielnie są traktowane jak każde inne przedsiębiorstwo. W badaniach przedsiębiorstw forma prawna nie ma znaczenia, liczy się tylko liczba pracowników, czy klasyfikacja PKD. To powoduje, że spółdzielnie uczestniczą dzisiaj w bardzo wielu badaniach, które GUS robi, natomiast w żadnym badaniu nie są traktowane jako odrębna grupa. Utrudnia to dobre opracowanie danych na ich temat. Rozwiązanie „zróbmy nowe sprawozdanie, które obejmie spółdzielnie” jest dość kontrowersyjne, bo wiemy, że spółdzielnie i tak mają już dużo obowiązków wobec statystyki publicznej. Stoimy przed wyzwaniem, jak to zrobić, żeby te dane dla spółdzielni generować, zbierać, a z drugiej strony, żeby nie przeciążyć samych spółdzielni. I pod koniec zeszłego roku rozpoczęliśmy wspólnie z MRPiPS projekt finansowany z Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój – Zintegrowany System Monitorowania Sektora Ekonomii Społecznej. W ramach tego projektu przewidujemy zbudowanie systemu, który nie tylko będzie nam pozwalał skutecznie, regularnie generować dane o gospodarce społecznej, ale też będzie służył odbiorcom. Powstanie portal działający przy MRPiPS, który umożliwi generowanie różnych zestawień, informacji, tak żeby np. władze lokalne też miały dobry dostęp do tych danych statystycznych.

 

Jak w świetle statystyki mogłabyś określić trendy rozwojowe w obszarze ekonomii społecznej, i czy na tym etapie badań, które prowadzicie, jesteście w stanie określić już jakieś tendencje?

Zaczynając od początku lat dziewięćdziesiątych XX w., to generalnie był wtedy bardzo silny przyrost liczby organizacji, wynikający z pojawienia się prawa do swobodnego rejestrowania stowarzyszeń i fundacji. Podmioty te były bardzo często słabe od strony ekonomicznej, nie miały pracowników, nie miały środków, zasobów i były odzwierciedleniem społecznego zaangażowania i korzystania z wolności, która się wtedy pojawiła. Kolejnym momentem przełomowym była połowa pierwszej dekady XXI w., a to za sprawą dwóch kwestii. Po pierwsze, weszła w życie Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Patrząc w długiej perspektywie czasowej, wyraźnie zwiększył się dzięki temu dostęp organizacji do środków publicznych, szczególnie samorządowych. Po drugie, Polska weszła do Unii Europejskiej. Mimo, że środki europejskie nie są szeroko dostępne i korzysta z nich niewielka grupa organizacji, to jednak te, które korzystają, robią to już z reguły wielokrotnie i rzeczywiście mają duże budżety na prowadzone działania.

 

Czy ta tendencja wzrostowa w liczbie podmiotów i jednocześnie dostępności środków utrzymuje się?

Po 2005 r. tempo przyrostu liczby organizacji zaczęło się zmniejszać. Oczywiście,rok do roku zwiększa się liczba aktywnych organizacji, ale nie jest to wzrost nie tak gwałtowny, jak wcześniej. To, co jeszcze widać, to że ostatnio zdecydowanie szybciej wzrasta liczba fundacji w stosunku do stowarzyszeń. Stowarzyszeń jest więcej niż fundacji, ale tempo przyrostu jest większe wśród fundacji. Jestem bardzo ciekawa, czy zmiana ustawy o stowarzyszeniach, obniżająca prób liczby członków wymaganej do rejestracji, zmieni ten trend w najbliższych latach. Zwiększają się środki finansowe, którymi dysponuje cały sektor, co jest związane głównie ze wspomnianym wcześniej dostępem do źródeł publicznych. Oczywiście nie jest jednoznaczne z tym, że wszystkie organizacje stają się coraz „zamożniejsze”. Jest bardzo duże zróżnicowanie wśród organizacji pozarządowych w Polsce. Niemal połowa zbiorowość to organizacje małe, nie dysponujące właściwie budżetami czy niewielkimi środkami, do 10 tys. zł rocznie. Jedynie 4 % organizacji to silne podmioty, które mają roczne budżety powyżej 1 mln zł, są pracodawcami, świadczą na szeroką skalę zinstytucjonalizowane, profesjonalne usługi.

 

A biorąc pod uwagę wytyczne Ministerstwa Rozwoju (MR), Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES) i inne akty dotyczące planowanego rozwoju sektora ekonomii społecznej, możesz określić, czy widoczne jest zwiększanie się liczby miejsc pracy w sektorze?

Charakterystyczną cechą polskiego trzeciego sektora jest duża fluktuacja zatrudnienia. Dane statystyczne też potwierdzają, że trwałość zatrudnienia jest niska. Zdecydowanie częściej organizacje korzystają z nieetatowych form pracy, różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, niż zatrudniają na podstawie stosunku pracy. Jeżeli patrzymy na liczbę pracowników etatowych w długim szeregu czasowym, to ona się zwiększa. Natomiast zwiększa się mniej więcej proporcjonalnie do tego, jak zwiększają się środki, którymi organizacje dysponują. Głównie dzieje się to dzięki zwiększeniu środków publicznych, które są dostępne dla organizacji. Mam więc wrażenie, że to nie do końca jest to ten mechanizm, o który chodziło w dokumentach strategicznych.

 

W dokumentach jest też mowa o miejscach pracy w przedsiębiorstwach społecznych i na razie takich danych nie mamy?

Nie mierzymy zatrudnienia w przedsiębiorstwach społecznych, to jest wyzwanie, które jest dopiero przed nami. Natomiast wiemy np. z monitoringu spółdzielni, jaki do tej pory realizował MRPiPS, ile jest mniej więcej spółdzielni socjalnych. To nie jest olbrzymia zbiorowość, bo około tysiąca kilkuset aktywnych podmiotów. Nawet jeśli one utrzymują liczbę pracowników na poziomie 5 osób, czyli tyle, ile wymagane minimum, to nie jest to znaczące zatrudnienie z punktu widzenia całej gospodarki narodowej. Jeśli w sektorze spółdzielczym nastąpi zwiększenia zatrudnienia o tysiąc, dwa czy trzy tysiące osób, co może być dla tej zbiorowości dużym przyrostem, to z punktu widzenia całej gospodarki jest to mała zmiana. Te wskaźniki, które zostały zaplanowane w KPRES, dotyczące zwiększenia liczby miejsc pracy, są bardzo ambitne. Obawiam się o możliwość ich osiągnięcia, bo nie widzę, żeby dynamika zwiększania się miejsc pracy w sektorze nagle bardzo wzrosła, do tej pory przyrost był umiarkowany.

 

A jak statystyka publiczna radzi sobie ze zdefiniowaniem, czym jest przedsiębiorstwo społeczne?

Statystyka publiczna nie podejmuje póki co takich prób, ponieważ nikt tak do końca nie wie, czym ono jest. Jest dużo literatury przedmiotu, ale żadnej definicji prawnej, czy to na poziomie krajowym, czy europejskim. Z punktu widzenia statystyki nie wiadomo, kogo należało by badać. Nie ma też metod i narzędzi wybrania podmiotów, które należałoby objąć badaniami ze względu na to, że są przedsiębiorstwami społecznymi. Pomysł, jaki ma MRPiPS na rozwiązanie tego problemu i jaki możemy znaleźć w założeniach do nowej ustawy, to przyznawanie podmiotom statusu przedsiębiorstwa społecznego. Wówczas odpowiednia władza publiczna, tak jak w przypadku organizacjach pożytku publicznego, kontrolowałaby, czy dany podmiot spełnia wymagane kryteria i nadawała taki status. Wówczas istniałyby rejestry, a jeśli istniałyby rejestry, to mielibyśmy zbiorowość, którą można byłoby objąć badaniami statystycznymi.

 

Jak będzie wyglądał w przyszłości system zbierania danych na temat gospodarki społecznej i co będzie na to wpływać?

Wpływać na pewno będzie stan prawny, zarówno krajowy, jak i międzynarodowy. Różne kraje, nawet wewnątrz UE, tworzą swoje prawo dotyczące ekonomii społecznej i trochę inaczej ją definiują. Projekt, który realizujemy z MRPiPS, ma na celu stworzyć trwały system, który będzie regularnie dostarczał danych pozwalających monitorować to, co się w kraju określa ekonomią społeczną. Czas na zbudowanie systemu przewidziany jest do roku 2019, czyli od 2020 roku powinniśmy regularnie, jako GUS, już bez wsparcia środków unijnych, te dane stale dostarczać. Z drugiej strony, oprócz działań krajowych i legislacji, są też prace na forum instytucji międzynarodowych. Obszar gospodarki społecznej nie jest w tym momencie objęty Europejskim Systemem Statystycznym i badania, które prowadzimy, nie są harmonizowane przez Eurostat. To z jednej strony jest wygodne, ale z drugiej strony nie pozwala na szerokie porównywanie danych między państwami europejskimi, bo brakuje punktu wspólnego. Nie można jednak zakładać, że w przyszłości nie ulegnie to zmianie i nie zostanie wdrożona wspólna europejska metodologia badań gospodarki społecznej. Na razie, żeby pozwolić sobie na jakieś porównania międzynarodowe, korzystamy z podręczników ONZ, które dotyczą rachunku satelitarnego.

 

A co to jest rachunek satelitarny?

Można mówić o rachunku satelitarnym sektora non-profit, ale można też mówić o rachunku satelitarnym całego sektora ekonomii społecznej. To jest taki koncept, który wywodzi się z teorii rachunków narodowych, a jego celem jest ukazanie, jakie znaczenie dany sektor ma w gospodarce kraju. Ukazuje jaką częścią finansów i zasobów dysponuje, ale też jakie są przepływy międzyinstytucjonalne, jakimi typami usług się zajmuje. Jeżeli jest to spójnie badane w różnych krajach, to wtedy można dokonywać porównań. Zajmujemy się teraz opracowaniem takiej metodologii, uczestniczymy w wizytach studyjnych w innych krajach, żeby dowiedzieć się, jak inne urzędy statystyczne robią takie rachunki satelitarne.

 

Możesz podać jakiś przykład takich międzynarodowych porównań?

Byłam ostatnio w Pradze, w czeskim urzędzie statystycznym. Czesi, tworząc rachunek satelitarny sektora non-profit, do takich podmiotów jak stowarzyszenia, fundacje, podmioty kościelne, partie polityczne i tak dalej, dołączyli jeszcze 26 uczelni publicznych. Nie do końca zrozumieliśmy, dlaczego zdecydowali, żeby uczelnie publiczne przypisać do sektora non-profit. Dzięki temu wykazują udział sektora non-profit wśród pracujących w gospodarce narodowej na poziomie 2%. Gdy zapytaliśmy, ile z tego stanowią uczelnie, to generują one 50% całości. W Polsce udział sektora non-profit w liczbie pracujących w gospodarce narodowej jest na poziomie 1%. Jeśli Czesi odjęliby te uczelnie, to się okazuje, że mamy zjawisko na tym samym poziomie. Trzeba brać pod uwagę, ze mamy różny stan prawny w różnych krajach i różne interpretacje, dlatego też, by móc się porównywać, trzeba głębiej przeanalizować dane, żeby zobaczyć, co jest wspólne, a co nie.

 

Dziękujemy za rozmowę.

 

Rozmowę przeprowadziła Karolina Fijołek, doradczyni w Centrum KLUCZ.


Jeśli jesteście zainteresowani statystycznym obrazem sektora ekonomii społecznej w Polsce, potrzebujecie rzetelnych danych do stworzenia raportu czy przygotowania projektu, zachęcamy do odwiedzenia strony internetowej GUS. Są tam na bieżąco i nieodpłatnie udostępniane wszystkie publikacje o gospodarce społecznej, jakimi dysponuje GUS.