Stosowanie klauzul społecznych w zamówieniach publicznych może być doskonałym narzędziem polityki społecznej. Jak aktualnie wygląda ich stosowanie w administracji samorządowej i rządowej? Sprawdziła to Najwyższa Izba Kontroli.
NIK kontroluje zamówienia publiczne
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w dniach 1 czerwca – 6 października 2016 r. kontrolę stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych udzielanych przez wybrane jednostki administracji publicznej. Wśród jednostek poddanych ocenie znalazły się: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Urząd Zamówień Publicznych i Główny Urząd Statystyczny, cztery ministerstwa (MF, MRPiPS, MEN, MŚ), osiem jednostek samorządu terytorialnego z województw: mazowieckiego, łódzkiego, podkarpackiego i pomorskiego oraz 14 przedsiębiorstw, które zobowiązały się do zastosowania klauzuli społecznej w udzielonym zamówieniu publicznym. Oprócz tego przesłano kwestionariusz dotyczący stosowania klauzul społecznych do prawie 2 tys. gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich. Sprawdzany okres obejmował lata 2013-2016.
Klauzule społeczne w zamówieniach publicznych
Możliwość stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych pojawiła się w ustawie Prawo Zamówień Publicznych w 2009 r. Wprowadzono je, aby zwiększyć efektywność wydatkowania środków publicznych i jednocześnie umożliwić realizację celów społecznych. Dzięki temu możliwe jest łączenie koniecznego dla zamawiającego zakupu produktów czy usług z realizacją potrzeb osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (np. bezrobotnych czy niepełnosprawnych). Potrzeby te mogą być zaspokajane poprzez zatrudnienie na umowę o pracę przy realizacji takiego zamówienia publicznego. Klauzule społeczne docelowo powinny stać się narzędziem prowadzenia polityki społecznej przez jednostki administracji rządowej i samorządowej.
Wyniki kontroli NIK
Kontrola NIK wykazała szereg nieprawidłowości związanych ze stosowaniem klauzul społecznych w ocenianych podmiotach. Jako główne zarzuty NIK wymienia:
- nierzetelne przygotowywanie zamówień,
- braku właściwego nadzoru nad realizacją umów w części dotyczącej klauzul społecznych,
- nieegzekwowania wypełniania postanowień z umów,
- nieprzeprowadzanie analiz racjonalności stosowania klauzul ani ocen społecznych skutków, kosztów i korzyści wynikających z ich stosowania,
- nieprzeprowadzanie analizy rynku pod kątem rozszerzenia stosowania klauzul,
- brak rozeznania co do potencjalnych wykonawców zamówień społecznych (w tym przedsiębiorstw społecznych), ich oferty, potencjału, możliwości zatrudnieniowych i nawiązywanych kooperacji,
- brak rozeznania potrzeb osób wykluczonych z rynku pracy i perspektyw zatrudnienia dawanych przez klauzule społeczne,
- brak oceny adekwatności stosowanej w zamówieniu klauzuli co do rodzaju zamówienia oraz skali i warunków realizacji.
Wśród zaleceń naprawczych i wniosków NIK znalazły się:
- analizowanie możliwości zastosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych na etapie sporządzania planu zamówień publicznych,
- opracowywanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, w których przewiduje się zastosowanie klauzul społecznych, zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie Prawo zamówień publicznych,
- egzekwowanie przez zamawiających realizacji postanowień umów dotyczących klauzul społecznych przez wykonawców,
- podawanie w ogłoszeniach dotyczących zamówień publicznych informacji o zastosowanej klauzuli społecznej w sposób jasny i czytelny,
- zwiększenie roli spełniania zapisów zawartych w klauzuli społecznej podczas oceny ofert.
Stosowanie klauzul społecznych w administracji rządowej
W skontrolowanych jednostkach administracji rządowej udzielono 115 zamówień publicznych, w których zastosowano klauzule społeczne. W sprawdzanym okresie zawarte umowy zawierające aspekty społeczne stanowiły niecały 1% wszystkich zawartych umów i stanowiły 17% ich wartości.
W jednostkach administracji rządowej w zdecydowanej większości stosowano klauzule dotyczące zatrudniania osób bezrobotnych (prawie 56%), klauzula dotycząca zatrudnienia osób niepełnosprawnych pojawiła się w 20%, a ta dotycząca zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w 18%. Tylko 3,5% zastosowanych klauzul dotyczyło zatrudnienia osób, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym.
Jak zauważył NIK, rzadko kiedy zastosowanie klauzuli społecznej decydowało o wyborze realizatora zamówienia. Najczęściej kryterium decydującym była cena, a punkty przyznawane za zastosowanie klauzuli nie wpływały znacząco na ostateczną ocenę oferty. Wobec tego pojawia się rekomendacja, by to ten zapis w ofercie w większym stopniu decydował o jej wartości. W niektórych zamówieniach (szczególnie tych o dużej wartości) ograniczano konieczność zatrudnienia przez wykonawcę tylko jednej osoby, co miało znikomy wpływ na potrzeby rynku pracy. Tych potrzeb nie zaspokaja również praktyka zatrudniania pracowników na ułamki etatów – taka praktyka realizatorów wynikała również z nieprecyzyjnych zapisów w umowach.
W ramach umów zawierających klauzule społeczne w administracji rządowej najczęściej były realizowane następujące usługi:
- komputerowe,
- edukacyjne i szkoleniowe,
- roboty budowlane,
- sprzątanie budynków.
Stosowanie klauzul społecznych w administracji samorządowej
W zbadanych gminach przeprowadzono łącznie 69 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego z zastosowaniem klauzul lub aspektów społecznych. Stanowiło to odpowiednio 2,3% liczby umów i stanowiło 2,5% ich wartości.
W samorządach najczęściej stosowano klauzulę dotyczącą zatrudniania osób niepełnosprawnych (49%), następnie zatrudniania na podstawie umów o pracę (32%) i najrzadziej sięgano po klauzulę zastrzeżoną (17%). W badanych samorządach zatrudnienie na podstawie umowy o pracę dzięki zastosowaniu klauzul znalazło prawie 500 osób.
Jako wyróżniającą się gminę, która z klauzul społecznych uczyniła realny instrument polityki społecznej, NIK wskazuje Brzeziny. Dokonano tam analizy potrzeb i skutków stosowania klauzul społecznych, która poskutkowała wdrożeniem efektywnych rozwiązań w przygotowywaniu zamówień publicznych. W Łodzi zaś komórki organizacyjne Urzędu Miasta otrzymały pismo zachęcające do korzystania z klauzul społecznych i wskazujące na korzyści wynikające z ich stosowania. Od 2016 r. działa dodatkowo zarządzenie w sprawie wykorzystywania klauzul społecznych i środowiskowych.
Samorządy w ramach umów zawierających klauzule społeczne najczęściej zlecały:
- roboty budowlane
- odbiór odpadów komunalnych.
O stosowaniu klauzul społecznych w zamówieniach publicznych przedstawiciele INSPRO rozmawiali z zaproszonymi gośćmi (Małgorzatą Stręciwilk – Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Wacławem Adamczykiem – burmistrzem Białej Rawskiej, Krzysztofem Kwiatkowskim – Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Witalijem Pierowem – Kierownikiem Katedry Systemów Techniczno-Ekonomicznych z Rosyjskiego Uniwersytetu Ekonomicznego im. Plechanowa oraz Grzegorzem Piskalskim– Prezesem Fundacji CentrumCSR.PL) na Forum Ekonomicznym w Krynicy podczas panelu ,,Klauzule społeczne w zamówieniach publicznych – jakie korzyści dla firm, instytucji publicznych i obywateli wynikają z ich stosowania?”. Wielokrotnie wówczas podkreślano, że zamówienia publiczne nie mogą już być traktowane wyłącznie jako proces dokonywania zakupów. Należy je postrzegać jako element szerszej strategii wydatkowania środków publicznych przez daną instytucję, uwzględniającej osiągane efekty. Podczas panelu prezes NIK zapowiadał kontrolowanie raczej administracji publicznej, niż małych podmiotów – efekty tej kontroli zaprezentowaliśmy powyżej.
Szczegółowa informacja o wynikach kontroli NIK znajduje się na stronie internetowej Najwyższej Izby Kontroli.
Klauzule społeczne – definicja w Polskim Języku Migowym
